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“网约车监管政策制定与创新”研讨会发言摘发

编者按：自2016年7月27日七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，网约车新政出台已两周年，全国已有超过200个城市发布了网约车管理实施细则，为网约车合法化提供了依据和渠道。但是，由于网约车新业态突破了传统的监管理念、监管框架和监管机制，且部分地方实施细则设置的网约车准入门槛过高、标准单一化、体系联动性不强，造成行政监管与新经济发展、人民群众出行和灵活就业之间的矛盾凸显，“打车难”“打车贵”仍是困扰广大市民出行的难题。如何实现对网约车等共享出行新业态的科学监管已迫在眉睫。
近日，由民主与法制社主办的“网约车监管政策制定与创新”研讨会在北京召开。来自政府机关、学术研究机构和高校的近20位专家学者与会，针对网约车立法和执法中存在的问题，就网约车政策制定因素、监管实施改革举措以及建立科学监管体系进行了座谈交流。
本报特刊发部分专家学者的发言，以飨读者。

“网约车监管政策制定与创新”研讨会发言摘发

应从公民个人合法权益保护视角去考虑问题
中国政法大学副校长常保国
政府在制定网约车政策时，需要利益相关方的充分参与。但北京市在网约车的监管政策（法规）制定中，明显感觉公众参与度不够。
很多地方网约车监管政策的出台显得极为仓促。类似对广大公民合法权益存在深刻影响的政策，仓促立法或出台政策既不符合科学立法精神，也会留下很多后患。
公民权益保护是所有立法和政策制定首先要考量的价值取向。北京、上海等地的网约车细则应当考虑外地人（也就是不具备本地户籍的就业者）的就业权益。对公民个人权益的保障是公共利益的基础，不能仅仅强调秩序等因素。有些城市严苛的网约车细则显示了政策出台的武断和傲慢，后期政策调整的成本也会很大。国务院5月出台，10月1日正式实施的《人力资源市场暂行条例》明确要求各地不得限制人力资源在地区间的自由流动。相关地方的立法者和政策制定者应当站在更高的视野，从公民个人合法权益保护的视角去考虑问题。

互联网经济的发展需要对现有网约车制度框架进行革新
中国政法大学法治政府研究院副教授林华
无论从《立法法》精神还是一般的行政法法理，《暂行办法》对地方网约车立法的概括授权本身都是违法的。《立法法》要求立法中的授权必须明确其授权目的、事项、范围、期限。但是，《暂行办法》在网约车的车辆许可和驾驶员许可方面对地方政府立法所做的仅仅是空白授权，不符合《立法法》精神和要求。应当呼吁修改或取消《暂行办法》中的概括授权规定。
很多地方细则存在增设许可条件、增设行政处罚等增设义务的问题，应当进行审查。依据《立法法》《法治政府建设纲要（2015-2020年）》等规定，如果没有上位法依据，无论是地方政府规章形式还是规范性文件形式的地方细则都不能增设义务、减损权利。部分地方细则在《暂行办法》基础上，肆意增加许可条件、设置更高更多的行政处罚，超出了地方政府监管的权限。
互联网经济的发展需要对现有网约车制度框架进行革新。《行政许可法》的制定是在互联网经济还未兴起的时代，当前国务院特别注重“放管服”改革，不断简政放权，取消和下放一些不必要的行政许可。现在还有没有必要把过多的互联网许可继续保留？这是值得我们思考的。现在一个趋势是，互联网经济发展起来以后，原先针对实体领域的一些许可，直接照搬到互联网领域，它本身的逻辑和路径是否正当、合理，都值得反思。《暂行办法》作为部门规章，设定网约车三项许可，本身就违反了《行政许可法》，各地方政府设定网约车许可更存在问题。而且，各地设置许可的监管模式与互联网跨地区甚至跨国界的发展特征和规律是不相符的。

监管思路不可偏离网约车发展的共享经济本质与特性
中国政法大学公司法与投资保护研究所副所长王军
中国号称是首个将网约车“合法化”的国家。但这个“合法化”有点名不副实。它并不是对原本共享经济模式的网约车的合法化，相反，实际上是宣布共享经济模式的网约车“不合法”。共享经济模式的网约车调动闲置的人力、车辆资源，允许专职司机和专业车辆，也允许兼职司机和非营运车辆提供客运服务，扩大了服务供给，而且是一种灵活供给。共享经济模式的网约车既是一种商业模式的创新，同时也是资源利用方式的创新。它有效利用了人力、车辆和道路资源，作价服务供给，也为缓解城市拥堵提出新的思路。但是，所谓的“合法化”仍然没有走出数量控制的窠臼，实际上复制了传统出租车的管制模式，对网约车实施人、车、数量实施行政许可，进行总量控制。近期一些城市严查非法客运，将“合法化”落实了，大量的不合规网约车司机、车辆被排除出市场，导致“打车难”现象重现。这也说明，按照传统出租车模式管理网约车并不能解决打车难问题。
从国务院2016年《出租车业发展指导意见》，到七部委《暂行办法》，再到地方细则，网约车的准入限制越来越多。《指导意见》提出要适度发展出租车，按照乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范的原则，努力构建多样化、差异化出行服务体系。《暂行办法》则将车辆、司机准入标准交由地方自己制定，并赋予地方对网约车数量控制的权力。由于传统出租车企业对地方政府具有极大影响力，这实际上相当于把制定地方网约车规则的权力交给了出租车行业。
网约车的优势在于门槛较低，即司机的非专职化、车辆的非营运化，资产的非专用性带来的灵活供给和较低成本。而《暂行办法》和各地的实施细则，却直接导致该优势不复存在。所以，问题的根源不在于当前的严格执法，而在于《暂行办法》、地方细则立法本身，在于监管思路偏离了网约车发展的共享经济本质与特性，即便捷、共享出行。
解决这一问题的根本办法，是按照国务院《指导意见》的要求，认真评估《暂行办法》及各地《实施细则》的效果和影响，对有关的规则予以修订。本人有以下几个建议：一是放宽车辆准入标准。《指导意见》和《暂行办法》强调网约车“差异化”发展，但部分地方细则却片面地把其变成了“高档化”发展。二是户籍限制不合法，与《行政许可法》以及有关人力资源自由流动的规定相抵触，应当取消。三是改变网约车必须是专职司机、营运车辆的监管政策，区分营运和非营运车辆、专职和兼职司机，分类监管，扩大灵活供给，回应市民出行需求，避免人为造成大量灰色地带网约车。四是，监管部门与网约车平台合作监管，通过技术手段，提升安全服务水平，智能化调解服务供给，缓解交通拥堵。

政府服务机制要创新
中国社会科学院《环球法律评论》副主编、研究员 支振锋
监管的标准要科学。目前，全国大部分地市都已出台网约车细则。这其中，安全标准是底线标准，但其他一些自选标准的设定，则是为了保护本地出租车既有的利益格局。不少地方细则在《暂行办法》基础上，增加了很多不合理的标准，如车龄、功率、车价等。
因此，对地方新增的标准应当分类处理。规范驾驶员、车辆的部分限制，如部分地区设置的户籍、居住证、年龄、考试等标准，有些要求与安全标准不挂钩，与产业发展和环保要求不挂钩，与就业、城市拥堵情况也不挂钩。这是一种利益保护，是为了把一部分人挤出这个行业，以保护传统出租车。
政府服务机制要创新。政府应当降低准入成本，简化办证程序。同时，针对部分不合理的标准，应当提起备案审查。

政府要不断学习，适应新形势
中央财经大学法学院教授高秦伟
李克强总理6月28日在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会上的讲话，特别强调了“服”：服务，希望以此对新兴业态实行一种服务、包容、审慎的监管态度，同时强调地方要大胆探索。在这一背景下，对于网约车政策规范的修改，要因地制宜、大胆探索。各级政府要不断学习新知识，掌握适应新形势的新的监管本领。
政府应当从以下三个方面着手，充分发挥网约车应有的作用。一是善于运用企业自我监管，充分发挥其技术和能力。政府对安全方面的标准制定比较难，但企业为了占据市场，有它的安全策略，如滴滴出行实行调查司机背景、人脸识别等安全策略，要发挥企业的作用，同时减轻政府的压力。二是对暂行办法、地方细则进行评估，采取实验性的监管方式，定期评估，形成规则。三是加强对互联网的学习，及时了解和掌握互联网的变化，而不是用落后的理念来管制新事物。
企业要积极促进分享经济等新业态有序发展，承担更多的社会责任。滴滴出行在巴西很成功，要把这种分享经济的成功经验带给国内其他企业，把这种分享理念同城市自身发展结合起来。

平台应保证司机的人身健康和安全
中国社会科学院法学研究所研究员 谢增毅
就业促进法明文禁止就业歧视，也禁止对农民工流动设置障碍。国务院刚刚公布的人力资源市场暂行条例也明确规定地方和单位不能设置户籍等限制人力资源流动的条件。
网约车监管政策对车辆的限制应当以安全舒适为主要目的，其他不应当做太多限制。对车辆的限制也是对司机就业的一种限制，车辆准入门槛越高，司机提供服务的机会便越受影响。
网约车司机工作时间长、强度大是目前比较突出的问题。平台应当保证司机的人身健康和安全，网约车平台可以规定司机工作时间不得超过一定时间，并通过技术手段控制司机服务的时间，避免司机工作时间过长。
很多网约车司机没有参加社会保险。目前我国灵活就业人员参保的保费主要由自己承担，导致很多网约车司机不参保。国家可以通过财政支持，对网约车司机参加社保给予一定的保费补贴，这样一方面可以保障网约车司机的权益，另一方面也可以减少网约车平台的负担。

网约车发展需要
更加精细的政策设计
中国法学会法治研究所副研究员刘金瑞
网约车发展已进入下半场，需要更加精细的政策设计。《暂行办法》让网约车合法化，但非法客运的监管规定又使网约车大量被禁。这说明政策设计存在冲突，网约车新政仅走出了第一步。
网约车合法化是伪命题，现有政策是以约租车逻辑来管理网约车，这在法律逻辑上是说不通的。不论从制度设计还是从司法实践来看，都并未完成网约车法制化。
网约车的数量控制需要进行宏观综合考量。《暂行办法》并未进行数量限制具有一定合理性，而部分地方细则通过不合理的限制来间接实施数量限制。如通过车龄、车价等的标准限制车辆，通过户籍等标准限制司机。
针对网约车未来发展，提出三点政策建议：一是应在新旧业态融合框架下，统筹设计网约车监管政策。《指导意见》明确提出要逐步推进出租车行业改革，目前已倒逼改革。二是合理确定平台主体责任。现有政策指出网约车平台公司需承担承运人责任，而平台并非实际承运人，因此让平台承担“承运人责任”是不合理的，平台本质上就是一个信息中介。应立法确立平台第三方信息中介的法律地位。三是用好互联网数据技术，实施大数据监管，推动平台与政府数据双向共享。但目前政府数据不开放是一个制约因素。

安全问题应当是监管的核心
国家工商总局原纪检组组长石见元
网约车的快速发展符合人民群众对美好生活的向往。近年来网约车迅速兴起，是因为它适应经济发展的主流、人民出行的需要，弥补了传统出租车的不足，满足了多元化出行需求。
网约车成为监管热点的关键在于安全问题。网约车因安全事件而引起轩然大波，说明安全、便捷是消费者的基本需求。安全问题应当是监管的核心。
网约车监管政策的问题在于门槛过高、标准单一。《暂行办法》和几百个城市细则出台后，执行中发生一系列矛盾的原因在于许可门槛过高、标准单一化以及新旧业态竞争等因素。
应当支持网约车行业发展。在新政出台前，没有门槛使得部分恶性事件败坏了行业形象，但是目前的立法却存在标准过严过高的问题。因此，对已经出台的细则中，合适的内容要继续执行，有碍于行业发展、群众出行的细则内容，要提出修改意见，积极反馈。

网约车监管应彻底进行模式更新
中国电子商务协会政策法律委员会副主任阿拉木斯
网约车是一个从传统市场经济走到“互联网+”市场经济的标杆性产业，关系到国计民生，关系到广大人民群众出行。在政策规范的制定上，如果不能顺应减少门槛、降低门槛及许可的思路，那必然是错的。
网约车“因城施策”是违背互联网发展和治理精神、违背互联网本性的。如果电子商务也按照这个模式来治理，那么肯定发展不起来。
互联网监管要用新办法。政府不能仅对旧的监管模式进行修补便套用在新业态上，而是应当彻底地进行模式更新。

应呼吁网约车进行二次合法化
中央党校（国家行政学院）副教授张效羽

《暂行办法》实施已近两年，当前面临网约车“二次合法化”问题。根据交通运输部的相关数据，目前90%以上的网约车都没有相关证件。当绝大多数市场主体都不合规时，说明是政策出了问题，是准入门槛、隐形门槛的问题。如要求网约车车辆性质改为运营、设计复杂的考试等。网约车办证难，实质上就是在刁难百姓，在这种背景下难以谈反垄断、谈服务质量。
把网约车管成出租车就是扼杀创新。网约车新经济的一个特性就是用低成本实现更大规模的服务。创新就是以更低的门槛创造更高的安全性、合法性，以更低的价格提供更加优质的服务。目前的网约车新政却通过设置过高的、繁琐的市场门槛，人为地抬高成本，实际上是在扼杀创新。
要实现新旧业态监管公平，不应当把出租车监管模式套在网约车上，而是应放松出租车监管。出租车行业改革谈了数十年，对其大量的、过重的监管仍不见根本性改观。而经过最初对网约车迅速发展的恐慌，出租车司机们发现，即使没有网约车，其收入也不会大幅增长。因为政府对出租车行业过重的监管，才是限制其健康发展的根源。
一些政府部门借网约车安全事件，把一些陈旧的、已经被证伪的理念拿出来管网约车，实行严苛执法，实际上是在给扩大内需的国策和便利消费者出行的需求添乱。人民群众对网约车的需求不仅满足了其对美好生活的需求，同时也促进了扩展内需，应当呼吁网约车进行二次合法化。

要从促进竞争角度推动
新旧业态融合发展
中国人民大学法学院助理教授、未来法治研究院研究员熊丙万
网约车新兴平台正在检验法学理论和法律制度的想象力与包容力。检验需要一定时间，并在此过程中不断总结经验，通过横向和纵向的多重比较，来校准监管政策的妥当性和发展方向。
要从促进竞争的角度推动新旧业态融合发展。一方面，在出租车与网约车之间保持一个公平的竞争机制，通过竞争来提供更好的客运服务；另一方面，通过多元供给让消费者有多元化选择。
网约车的发展是否真的会使运行车辆增多，需要经验数据来证明。为缓解交通拥堵而限制网约车会有多大实效，需要更严谨的考证。
网约车的出现，在很大程度上让之前的黑出租变得透明了，消除了其盲点。而各地严格执行网约车政策规范，很可能导致黑车行业归来，无论对消费者还是对政府监管部门的公共形象，都可能带来负面效应。

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